¿Qué nos enseña Centroamérica?

Las diferentes relaciones que se establecen entre los mercados laborales, las familias y las políticas sociales permiten identificar distintos “regímenes de bienestar” en América Latina. En este sentido, Chile, Costa Rica y El Salvador pueden ser considerados modelos y podemos destacar las siguientes diferencias entre ellos:

En primer lugar, la efectividad de sus mercados laborales para absorber y remunerar la fuerza de trabajo sin que una gran proporción de la población deba forzosamente emigrar. En Chile y Costa Rica, esta capacidad es en términos relativos alta, mientras que en El Salvador es baja. Por ejemplo, en Chile la población asalariada alcanza el 74% de la población; y los cuentapropistas no calificados, sólo el 15%, en comparación con El Salvador, donde las cifras son del 47 y el 30%, respectivamente. A la vez, las remesas –ingresos que envían aquellos que emigraron–, alcanzan menos del 1% en Chile y el 2% en Costa Rica, pero superan el 15% en El Salvador.

Un segundo aspecto es la presencia relativa de hogares nucleares tradicionales, con hombre proveedor y mujer cuidadora. Mientras en Chile el 54% de los hogares están organizados de esa manera, en Costa Rica el porcentaje desciende al 47% y en El Salvador, al 36%. Por el contrario, la importancia de las familias extensas o compuestas –que incluyen además de los miembros de la familia nuclear a otros miembros, parientes o no parientes– aumenta del 20 y el 23% en Costa Rica y Chile, respectivamente, al 31% en El Salvador.

El tercer rasgo en el que se diferencian es la cantidad de recursos por habitante que invierte el Estado en política social: en promedio, 936 dólares en Chile y 700 en Costa Rica, entre 2000 y 2005; y en El Salvador, sólo 82 dólares.

En Chile, las políticas sociales enfatizan la productividad laboral y los riesgos sociales quedan en manos del mercado –excepto entre las personas pobres, a quienes el Estado provee de bienes y servicios básicos–. En Costa Rica, en cambio, el Estado brinda servicios sociales a un amplio sector de la población, que incluye a sectores medios, en gran medida mediante criterios relacionados con el trabajo formal asalariado. Por eso, al modelo chileno se lo llama “productivista”, como al de la Argentina, y al de Costa Rica, “proteccionista” –como a los del Brasil y el Uruguay. Todos son, sin embargo, regímenes de bienestar estatales. En otros países, las políticas públicas tienen escasas capacidades y, más por omisión que por acción, promueven entonces una alta participación del trabajo femenino no remunerado y de estrategias familiares para el manejo de los riesgos sociales. Este régimen, claramente no estatal, al que se llama “informal”, es el más extendido en América Latina: alcanza a los países andinos y a todos los centroamericanos, a excepción de Costa Rica.
UNO DE LOS RETOS QUE ENFRENTAMOS ES DISTINGUIR ESTRATEGIAS DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS PARA QUE EL TRABAJO GENERE INGRESOS, EL ESTADO REDISTRIBUYA OPORTUNIDADES Y LAS FAMILIAS… ¡SEAN FAMILIAS!

LA INFORMALIDAD EXTENDIDA
Centroamérica se caracteriza por un tipo de informalidad que trasciende ampliamente los mercados laborales y alcanza también el manejo de riesgos sociales, como la pérdida de empleo, la vejez o la enfermedad. Las remesas equivalen a dos dígitos y hasta un quinto del PBI de la región, mientras que en Chile o la Argentina representan menos del 1%. El mercado laboral es poco efectivo para aportar a la distribución del ingreso: un indicador de ello es que la población centroamericana que trabaja por su cuenta y carece de toda calificación alcanza a un tercio de la fuerza laboral, el doble que en el Cono Sur.

Antes de la crisis económica de los ochenta, la intervención del Estado en materia social era solamente un paradigma, una bandera. En la realidad, difícilmente haya alcanzado a más de dos de cada diez habitantes de la región. Sin desmerecer la importancia de las ideas, es claro que, cuando de redistribución hablamos, en Centroamérica no se trata de restaurar sino de instaurar políticas públicas que la promuevan. Desde comienzos de los años noventa, de la mano de las transiciones política y económica, también se inició una transición social. Así, lo que en otros países significó que el Estado limitara su intervención para mejorar la calidad de vida de la mayoría de la población, paradójicamente, en esta región conllevó un aumento de la inversión social por habitante. La excepción es Nicaragua, donde ya durante la primera mitad de los años ochenta, la Revolución sandinista había alfabetizado, ampliado servicios de salud e instaurado centros de cuidado infantil.

Sin embargo, un papel limitado del Estado con respecto al mercado pero, sobre todo, a la familia, de la mano de una altísima necesidad social, implica algo sencillo de imaginar: que la mayor parte del bienestar de la población sea producto de estrategias de supervivencia y no de intervenciones de la política pública. De hecho, “Estado” y “política pública” son conceptos que adquieren sentidos diversos en Chile y en Honduras, donde la institucionalidad social es incipiente, precaria, y donde además la inversión social es muy escasa. En la misma línea de Honduras, por ejemplo, durante los últimos tres años, el Estado nicaragüense invirtió anualmente 70 dólares por habitante en política social, menos del 10% que el costarricense o el chileno.

Con ese pobre desempeño de las políticas públicas y de los mercados laborales, las familias se transforman en redes de protección social y en unidades productivas. Adonde miremos, hay familia y más familia, y los “hermanos lejanos”, con sus aportes solidarios, se han tenido que “echar al hombro” el financiamiento social.

Hay también una enorme movilización de trabajo no remunerado, incluso como contraparte de la escasa acción del Estado: escuelas dirigidas por madres y padres (que muchas veces no han completado su educación primaria); unidades de salud que funcionan en locales financiados por la cooperación o por asociaciones de emigrantes; ambulancias donadas pero inmovilizadas porque no existe el funcionario público que pueda manejarlas…

Así, en la Centroamérica del siglo XXI, presenciamos altos grados de indiferenciación de lógicas de organización social. Uno de los retos que enfrentamos es distinguir estrategias de asignación de recursos para que el trabajo genere ingresos, el Estado redistribuya oportunidades y las familias… ¡sean familias!

Los actuales gobiernos centroamericanos parecen apuntar en esa dirección. De la mano de la alternancia político-partidaria, también en esta región ha habido cambios en el signo ideológico de los partidos en el gobierno: Zelaya en Honduras (2006), Ortega en Nicaragua (2007), Colom en Guatemala (2008) y Funes en El Salvador (2009). Al igual que en el resto de América Latina, son gobiernos heterogéneos, pero con un común denominador: apuestan a la política social, aunque, a diferencia de sus pares sudamericanos, deberán hacerlo sin que medie ningún boom de las materias primas.

POLÍTICA Y POLÍTICAS: LOS INTERROGANTES DE LA COYUNTURA
Con los legados históricos reseñados previamente, ¿tiene la política márgenes para transformar las políticas? Por supuesto que sí. El flamante gobierno de Mauricio Funes, el primero de izquierda en toda la historia de El Salvador, anunció un cambio de rumbo. Podría resumirse diciendo que se trata de pasar del Estado residual al Estado universal. Es decir, de dar un giro hacia un sistema de protección social universal que articule lo largamente desarticulado: el interés de la minoritaria pero decisiva clase media y la suerte de la mayoritaria población en condiciones de pobreza. Protección ante el desempleo y eliminación de copagos en el uso de servicios de salud teóricamente gratuitos, por un lado; “pisos” sociales o universalismo básico, por el otro.

La Guatemala de Álvaro Colom ha apostado fuertemente a programas de transferencias de ingresos, condicionadas y no condicionadas a ciertos compromisos, como enviar los hijos a la escuela. Mi Familia Progresa y Bolsa Solidaria son programas emblemáticos del énfasis puesto en la “cohesión social”, concepto que no deja de parecer un eufemismo en un país totalmente fracturado por la exclusión étnica y socioeconómica. Con condiciones sociales tan similares a las de Bolivia, las que existen para la representación política no podrían ser más diferentes. Precisamente, los cambios actuales, claros intentos y a la vez tímidos esfuerzos por dar prioridad a las ingentes necesidades sociales, parecieran construirse “desde arriba”.

Manuel Zelaya fue electo presidente de Honduras en 2006, como candidato de un partido tradicional, el Partido Liberal, del cual, sin embargo, se distanció rápidamente e, independientemente de las controversias que rodean su mandato, dio un claro giro hacia medidas (re)distributivas. El colapso político de su gobierno tiene relación con el aumento del salario mínimo y la reacción empresarial que este generó. Antes que una preferencia por su sombrero, la actual polarización social también sugiere una toma de partido de sectores de la población que fueron destinatarios de subsidios y medidas sociales novedosas.

En Nicaragua, tanto el gobierno anterior (de tendencia neoliberal) como el actual (sandinista) han implementado programas de transferencias condicionadas. Primero fue Red de Protección Social (RPS), ahora son Usura Cero y Hambre Cero. Sin desmerecer la importancia de estas iniciativas, si algo llama la atención es que el RPS haya sucumbido ante la falta de apoyos políticos y sociales. Tanto se “blindó” tecnocráticamente el programa para que nadie “saliera en la foto”, que tampoco nadie lo defendió. Los programas actuales, en cambio, están altamente articulados a la estructura del partido en el gobierno y su limitación podría ser la opuesta: que los criterios para elegir a los beneficiarios sean funcionales para sumar apoyos (al menos en el corto plazo), pero engañosos para la redistribución.

COSTA RICA: LA INERCIA DE LA REDISTRIBUCIÓN
Muchos analistas consideran a Costa Rica el experimento socialdemócrata más exitoso que ha tenido lugar en un país periférico. Sin embargo, en 1950, Costa Rica era, para los estándares latinoamericanos, un país promedio. La Costa Rica excepcional del período 1950-1980 les debe mucho a los tecnócratas, primero, y a los burócratas con preocupación social, después. Sólo una vez establecida en ese momento la seguridad social o el fondo de asignaciones familiares, emergieron, al principio lenta y luego más rápidamente, grupos de presión, como por ejemplo, sindicatos del sector público, interesados en defender esas conquistas.

Algo debe haber en esa fórmula de política “desde arriba” y dinámicas sociales “desde abajo” que le permitió a Costa Rica atravesar dos décadas de liberalización económica, manteniendo básicamente sin cambios su política social. Quien quiera encontrar relaciones mecánicas entre liberalización económica y liberalización del bienestar, en Costa Rica no lo logrará. La Costa Rica de 2009 tiene una economía totalmente abierta y una política social fuertemente financiada por impuestos al trabajo. De cada 10 dólares de salario, 4,6 se destinan a la política social. Así se financian 8 de cada 10 dólares invertidos en programas focalizados y casi 9 de cada 10 destinados a servicios universales de salud.

Es indudable que esta situación presenta una debilidad: cuando a la economía le va mal, al empleo le va mal, y disminuyen los recursos justo cuando más se necesita financiar programas con rentas generales que provienen, por ejemplo, de impuestos. Además, la brecha de calidad entre servicios públicos y privados aumenta, los sectores medios se quejan y tienden a “salir”.

Podemos entonces debatir cuán sostenible es la arquitectura de la política social costarricense. Lo cierto es que ha demostrado increíble resistencia y ha seguido vinculando creativamente la suerte de personas incluidas y excluidas.

¿HAY ALGO QUE APRENDER DE CENTROAMÉRICA?
Una característica común a toda América Central, incluyendo a Costa Rica es su interdependencia de los Estados Unidos. Por eso, la crisis ha golpeado muy fuertemente, tanto con la caída de las remesas y el regreso de emigrantes, como con la reducción de la inversión extranjera directa, el turismo, y la pérdida de empleos de por sí insuficientes, dentro de la propia región. Al ser la emigración una válvula de escape –posiblemente, la principal– ante la informalidad del bienestar centroamericano, la crisis puede generar una deuda social similar o peor a la de los ochenta. A la vez, esta crisis, de la mano de cambios en el signo ideológico de los gobiernos, trae consigo una nueva mirada sobre cómo articular empleo, distribución y redistribución. Como el punto de partida es una muy débil política social, estos gobiernos parecen estar pensando una manera de fortalecerla que, a la vez, genere ingresos y empleo. Viviendas, caminos rurales, calles, escuelas, parques… La infraestructura física puede ir de la mano de la infraestructura social: educación, salud, cuidados.
ALGO DEBE HABER EN ESA FÓRMULA DE POLÍTICA “DESDE ARRIBA” Y DINÁMICAS SOCIALES “DESDE ABAJO” QUE LE PERMITIÓ A COSTA RICA ATRAVESAR DOS DÉCADAS DE LIBERALIZACIÓN ECONÓMICA, MANTENIENDO BÁSICAMENTE SIN CAMBIOS SU POLÍTICA SOCIAL.

Entonces, ¿hay algo que aprender de Centroamérica? Lo principal, en el contrapunto entre Costa Rica y el resto de la región, es que para la formación de política social la política es fundamental y a la vez insuficiente. Se requiere sentar bases, trayectorias, dinámicas de reproducción virtuosas. Mientras tanto, las buenas noticias seguirán siéndolo, sólo que también serán perecederas.

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