PANAMA : pueblos originarios

En Panamá existen siete pueblos indígenas con un total que sobrepasa con creces los 300.000 habitantes puesto que en el último censo, realizado en el año 2000, se contabilizaban 285.231 indígenas pertenecientes a los pueblos bri bri, buglé, emberá, kuna, naso teribe, ngöbe y wounaan. Entonces representaban el 10’1’% del total de la población panameña.[1] Dos pueblos, ngöbe (59’3% del total) y kuna (21’6%), componen las dos terceras partes del total de la población indígena. Hay un grupo, el bokota (993 miembros censados el año 2000), sobre el que se mantienen grandes discrepancias respecto a si forma parte del pueblo ngöbe o no sin que aún se haya llegado a un acuerdo científico al respecto.

Como el resto de países del continente americano, Panamá reconoce ciertos derechos a los indígenas en la Constitución como la promoción de la identidad étnica y cultural, al tiempo que garantiza a las comunidades indígenas “la reserva de las tierras necesarias y la propiedad colectiva de las mismas para el logro de su bienestar económico y social”. En este marco se establecen las llamadas comarcas en distintas regiones del país en donde se reconoce su estructura política administrativa tradicional, su autonomía, su identidad y sus valores históricos culturales “como parte del sistema nacional”, aunque no se reconoce en la Carta Magna el carácter plurinacional de Panamá. De hecho, tampoco el texto constitucional reconoce las comarcas, se limita a mencionar unidades territoriales “sujetas a regímenes especiales”. Esta es la razón por la que no se ha procedido a la demarcación de comarcas para los pueblos naso teribe y bri bri, que la vienen reivindicando desde hace tiempo. Lo mismo ocurre con dos poblaciones kuna en la frontera con Colombia y otras emberá y wounaan en esta misma zona del país.

El concepto de comarca fue rescatado de la tradición por los indígenas que veían, por una parte, un camino intermedio a la no adjudicación de la tierra y, por otra, una garantía de “no enajenación” de la misma por terceros. La legalización de territorios indígenas a través de las comarcas no es reciente. La más antigua se inició en 1938 y se concretó en 1953, la Comarca de Kuna Yala. A lo largo de los años le siguieron la Comarca Emberá-Wounaan de Darién (1983), la Comarca Kuna de Madungandi (1997), la Comarca Ngöbe-Buglé (1997) y la Comarca Kuna de Wargandi (2000). Es un proceso que aún no se ha cerrado y en alguna de las actuales, como la de Wargandi, todavía hay cuestiones pendientes de reglamentar –incluyendo conflictos entre indígenas y colonos no indígenas- mientras que en otras, caso de la Comarca Ngöbe-Buglé, aún se está realizando la demarcación de los límites que debe tener. Esto pone de manifiesto que Panamá fue, mal que bien, uno de los primeros países del mundo en reconocer la protección de los derechos de los pueblos indígenas a nivel constitucional y en adoptar políticas públicas que en bastantes aspectos son favorables a estos pueblos.

A pesar que los territorios indígenas poseen una inmensa riqueza en recursos naturales, el empobrecimiento entre su población es alarmante y vergonzoso en un país que se caracteriza por altos niveles de ingreso per capita y es catalogado como el segundo país de América con peor distribución del ingreso. La diferencia es de diez a uno en el caso de un indígena sin ingresos (36%) y un no indígena en la misma situación (3’5%), según datos del propio gobierno panameño.[2] En el caso de la mujer indígena, la Conferencia Internacional del Trabajo de la ONU cifraba el porcentaje de pobreza en el 98,5% y de este porcentaje, el 89,7% sufre una pobreza extrema.[3] Sólo hay dos explicaciones: el modelo económico y el racismo social. Sobre este extremo el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, también de la ONU, en el informe del año 2010 expresaba su preocupación por “la persistencia de la discriminación racial y sus causas históricas que han provocado la marginación, pobreza y vulnerabilidad de los afro panameños y los pueblos indígenas, asimismo le preocupa que no exista una disposición general que prohíba la discriminación por motivos de raza y que tipifique como delitos los actos de discriminación racial”.[4]

El modelo económico es extractivo y está en el origen de la negativa gubernamental a legalizar nuevas comarcas indígenas, especialmente la reclamada por el pueblo naso teribe. El gobierno considera que dado el bajo número de naso teribes (3.305 según el censo del año 2000) lo único que se les puede ofrecer es la creación de una comarca conjunta con los bri bri (2.521 según el censo de referencia). Ambos pueblos rechazan esta pretensión que, en realidad, encubre una cuestión referente en América Latina: la entrega de territorios indígenas a las empresas transnacionales.

Es un fenómeno del que, en Panamá, no escapan las comarcas indígenas reconocidas legalmente. En la Ngöbe-Buglé se está incentivando por parte del gobierno la presencia de empresas mineras, de matriz canadiense, sin realizar la consulta previa pertinente lo que ya está generando conflictos. En el país hay un caso emblemático: la construcción de una hidroeléctrica en la provincia de Bocas de Toro en una zona de especial relevancia, al ser protegida y zona de la biosfera, denominada Bosque Protector de Palo Seco en la que residen cuatro comunidades ngobe-buglé. La población directamente afectada por la presa sería de mil personas y otras 4.000 lo serían de forma indirecta. Formalmente, esta zona no forma parte de la Comarca Ngöbe-Buglé precisamente por esto, por la zona protegida que es, además, reserva de la biosfera aunque es limítrofe y habitada por los ngobe-buglé. Lo curioso es que el gobierno incluye este y otros proyectos similares dentro del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto aunque desconoce otras propuestas internacionales más cercanas, como la Declaración de Río sobre Desarrollo y Medio Ambiente.

Este caso está siendo seguido por el Relator Especial de la ONU sobre la Situación de los Derechos humanos y las Libertades Fundamentales de los Indígenas desde el año 2008, puesto que dicho proyecto implica el desplazamiento de parte de la población indígena que habita esa zona. A pesar de la evidencia, el gobierno siempre ha negado este aspecto por lo que el Relator de la ONU, después de una visita realizada en 2009, recomendó al gobierno, por una parte, la realización de un proceso de consulta con los pueblos indígenas de la zona “que sea compatible con las normas internacionales pertinentes”, el cual debería guiar al Estado en el desarrollo de futuros proyectos que afectan a los pueblos indígenas; y a las empresas que realizan o tienen previsto realizar proyectos económicos que afectan a las riquezas naturales, por otra parte, “el desarrollo de códigos de conducta que sean conformes con las normas internacionales pertinentes, que guíen su actuación en relación con la planificación e implementación de proyectos que afectan a pueblos indígenas”. Tanto al gobierno como a la empresa que iba a realizar el macroproyecto hidroeléctrico les pedía “una necesaria reevaluación del proyecto y la puesta en práctica de medidas correctivas, incluyendo el inicio de un nuevo proceso de diálogo” con las comunidades ngöbe-buglé.[5] El tema llegó a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que solicitó una suspensión de las obras hasta que hubiese un veredicto. Y la OIT mostró su “profunda preocupación” por los hechos.

La  Cámara de Comercio e Industrias de Panamá pidió al gobierno “ignorar” a la CIDH[6] y así se hizo. La respuesta del Estado fue la de “mantenella y no enmendalla”. Afirmó que tanto su actuación como la de la empresa ha sido “de buena fe” y “proporcional con las afectaciones sufridas mediante el pago de sumas en efectivo, la reubicación de comunidades dentro del Bosque Protector Palo Seco en comunidades colectivas, el desarrollo mediante capacitación de sus medios de subsistencia y, en algunos casos donde ha primado el derecho a la voluntad individual, la consecución de títulos de propiedad individual fuera del Bosque Protector Palo Seco, en atención a las afectaciones por la construcción sobre las tierras que habitaban”.[7]

En el caso de las comunidades emberá y wounaan fronterizas con Colombia y sin territorio propio, se las está obligando a un desplazamiento de sus zonas tradicionales ante la invasión de sus tierras por transnacionales petroleras y mineras quienes, sin el menor recato y contando con el beneplácito gubernamental, reconocen que están procediendo a “programas de reasentamiento participativo” (sic) “con la satisfacción y el contento tanto de las comunidades indígenas como de las instituciones panameñas”[8], tal y como reconoce una de ellas en su página web añadiendo, por si hubiesen quedado dudas, que “ha cooperado y continuará cooperando estrechamente con los funcionarios de la Defensoría del Pueblo para mantenerlos informados sobre los avances en el Programa de Reasentamiento”. En otras comunidades, como la naso teribe de Bocas de Toro, en junio de 2010 se produjeron violentas protestas que terminaron con dos muertos y más de un centenar de heridos ante el rechazo al desalojo de una comunidad por un proyecto económico agrícola y ganadero.

El conflicto en Bocas de Toro se venía gestando desde largo tiempo, agravada la situación por el proyecto de construir una represa que anegaría una parte importante de las tierras comunales, y provocó la visita del Relator de la ONU mencionada en los párrafos anteriores. El gobierno panameño hizo caso omiso tanto de las recomendaciones del Relator, pidiendo la reconsideración de todo el proyecto, como del derecho de consulta previa argumentando que ya se había realizado “mediante las fórmulas constitucionales de participación”, es decir, el trámite parlamentario, y que plantearlo a las comunidades indígenas afectadas “resultaría discriminatorio frente al resto de la ciudadanía, carente de equidad y violatorio del ordenamiento jurídico vigente”.

La justificación de este proceder viene dado por lo establecido en la ley panameña, que establece la obligatoriedad de las comunidades indígenas, estén donde estén, sean comarca o no, de “facilitar los proyectos de inversión que el Estado autorice por medio de contrato de concesiones y que hayan sido declarados de desarrollo estratégico para la Nación” y de la diferenciación realizada por el Estado sobre los recursos renovables y los que no lo son. Es decir, los primeros serían el suelo, bosque y fauna mientras que los segundos serían todos los que ofrece el subsuelo. Los primeros quedarían en manos del propietario de las tierras, con limitaciones, mientras que los segundos son propiedad incuestionable del Estado. Mares y ríos serían de uso público. Esta diferenciación no es concebible para los pueblos indígenas que, además, han visto a lo largo de los siglos los graves y en muchas ocasiones irreversibles daños que se ha ocasionado al ecosistema con diferenciaciones de este tipo. Ni siquiera la indemnización al propietario de las tierras o del suelo palía esta situación.

La lucha de los pueblos indígenas en Panamá no sólo por la propiedad de sus tierras, sino por su conservación, es la misma que la de cualquier otro pueblo indígena no ya en el continente americano sino en cualquier parte del mundo y el dilema “derecho ancestral-desarrollo” no difiere mucho del histórico “civilización-barbarie” con el que se colonizó el continente de Abya Yala siglos atrás.

Pero los indígenas se aferran al ordenamiento legal por el que se ha reconocido sus comarcas. En virtud del mismo, se reconocen los derechos colectivos sobre la tierra y los derechos de administración de sus recursos existentes. Esta facultad se ejerce a través de las estructuras tradicionales de administración, como lo son los Congresos Generales; en esencia, el derecho a la libre determinación. Cuando el gobierno aduce “el interés general” debería tener en cuenta el texto constitucional, que se traduce en asegurar a los pueblos indígenas no sólo la propiedad colectiva, sino además la capacidad de que a través de sus gobiernos tradicionales impulsen su desarrollo social, económico y cultural que, a la postre, beneficia a todo el país: el ejercicio de los derechos humanos y el desarrollo social justo beneficia a la mayor cantidad de gente. Pero esta filosofía es contraria a la que impone el capitalismo neoliberal.

En cualquier caso, la Constitución de Panamá al reconocer los derechos colectivos y a través de la ley sus formas de organización política, presupone que los planes de desarrollo o concesiones en dichos territorios no se puedan dar sin la participación de los pueblos indígenas, porque son entidades políticas jurídicamente reconocidas. Por lo tanto, las concesiones mineras, sin el consentimiento de los pueblos originarios son ilegítimas, lo vista como lo vista el gobierno.

Sin embargo, la constante también aquí: la ley y la trampa, el reconocimiento teórico de unos derechos y su no aplicación en la práctica. El mes de junio de 2010 hubo dos medidas legislativas complementarias que modifican sustancialmente el ordenamiento vigente en cuestiones indígenas. La primera, una ley que declara de interés social prácticamente todos los proyectos económicos en marcha para eximirlos de publicar informes de impacto ambiental, garantía fundamental para los pueblos indígenas. La segunda, un decreto presidencial modificando por completo, sin consulta, la Carta Orgánica de la Comarca Ngöbe-Buglé especificando cómo deben ser los representantes de este pueblo, cada cuanto tiempo deben ser electos y cuántas veces debe reunirse su Congreso General. Un ataque en toda regla a la autonomía de esta comarca, por el momento, que tal vez no sea más que el indicativo de cómo se va a tratar al resto de comarcas. El Congreso General de los ngobe-buglé considera que ambas disposiciones legislativas les ponen en peligro como pueblo. En el caso de la ley ambiental, por ser su comarca la más rica del país en recursos minerales además de contar con los ríos más caudalosos. Como ellos dicen, “hemos sido los mejores guardianes de la madre naturaleza y queremos seguir siéndolo”.

Es un intento claro de intentar doblegar la resistencia ngobe-buglé a un importante proyecto de explotación de cobre, oro y plata concedido a una transnacional estadounidense, la Dominion Minerals Corp., que supone 26 explotaciones en un total de 24.242 hectáreas de esta comarca y de la que es un alto directivo en su filial panameña un ex viceministro de comercio e industria del país. También sucede algo similar con el pueblo naso. Una de sus comunidades ha sido obligada a abandonar sus tierras para la realización de proyectos ganaderos a gran escala sin que, de nuevo, se hayan escuchado los requerimientos en contra del Relator Especial de la ONU[9] recordando que los pueblos indígenas no pueden ser trasladados de sus territorios sin su consentimiento. El caso es extremo porque el pueblo naso cuenta con poco más de 3.000 integrates y ser removido de sus tierras y recursos tradicionales le podría abocar a medio plazo a una situación cercana a la desaparición.

El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de la ONU ha tomado cartas en el asunto en marzo de 2010. Ha recomendado a Panamá tomar las medidas necesarias y efectivas para asegurar la prohibición de desalojosforzosos[10] e insta al Estado a que asuma su papel como mediador en estos conflictos “protegiendo a sus ciudadanos, incluyendo indígenas y afro panameños, y colabore a encontrar una solución a los conflictos de tierras que permitan reconciliar proyectos de desarrollo con la cosmovisión indígena”. Junto a ello, expresa su seria preocupación por la falta de mecanismos de consulta efectiva con los pueblos indígenas y por el hecho que en varias oportunidades las consultas pertinentes sobre proyectos de explotación de recursos, construcción y turismo se han dejado en manos de las empresas privadas que llevarán a cabo los proyectos, con lo que el Estado, claramente, no está ejerciendo su responsabilidad.

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