Cómo enfrentar la pobreza y la desigualdad: el desafío brasileño

ampliar y mejorar la cobertura y la eficiencia de las políticas de protección social ha sido un desafío común a los países de América Latina, donde las cuestiones de este orden constituyen importantes problemas de la sociedad. Al igual que otros países de la región, el Brasil ha puesto en práctica nuevos programas sociales con el objetivo de beneficiar a la población más pobre y enfrentar así el dilema de la pobreza. En este contexto, los programas de transferencia de ingresos de naturaleza no contributiva (es decir, que no son sostenidos por los aportes de los beneficiarios) y condicionada (que exige la realización de trabajos comunitarios o la asistencia de los niños a la escuela y a los centros de atención primaria de la salud) han adquirido una importancia creciente; defendidos por una amplia gama de sectores, su presencia es cada vez más definida en el gasto social.

A pesar de todo, esos programas han recibido numerosas críticas que no son meros reflejos de los antagonismos propios del debate social, sino que expresan dificultades concretas para comprender la importancia de garantizar un ingreso mínimo como uno de los pilares centrales de los sistemas de protección social. Ya sea en el campo de las representaciones de la pobreza y de las distintas interpretaciones del problema, ya sea en el ámbito de las alternativas ofrecidas a las políticas sociales, el debate en curso nos permite identificar con mayor claridad los desafíos que implica consolidar sociedades menos desiguales.

LA POBREZA: UN NUEVO/VIEJO PROBLEMA
Como ocurre en otros países, la adopción de un amplio programa asistencial que garantice un ingreso mínimo en el Brasil puede comprenderse, en gran medida, como una respuesta a los cambios en la representación política de las desigualdades sociales. Esos programas constituyen un esfuerzo por enfrentar la pobreza en un escenario donde el seguro social y el empleo ya no se consideran respuestas suficientes a las situaciones de riesgo social –como la vejez o la enfermedad– ni a los bajos ingresos.

De hecho, en la década del ochenta, la permanencia –e incluso el aumento– de los altos niveles de pobreza en el Brasil fueron entendidos como un problema social concreto que demandaba nuevas respuestas institucionales. Por un lado, perdió vigencia la convicción de que el combate contra la pobreza debía ser responsabilidad prioritaria de la dinámica del crecimiento económico. Este no sólo evolucionaba a un ritmo cada vez más lento, sino que representaba cada vez menos espacios promisorios en el ámbito del mercado laboral. Por otro lado, se reconoció sin rodeos que los niveles de miseria que existían eran imposibles de conciliar con los niveles mínimos de dignidad humana y con la instauración de un estado democrático de derecho basado en la necesaria e indeclinable autonomía de cada ciudadano.

Recordemos que este nuevo debate sobre la pobreza –particularmente durante la década del noventa– hizo que aumentaran las respuestas y movilizaciones de naturaleza filantrópica. No obstante, dado que estas tampoco pudieron afirmarse como alternativas suficientes, creció el reconocimiento de que era necesario profundizar el régimen de solidaridad garantizado por el Estado. En este sentido, la exigencia de una mayor incidencia y eficacia del Estado brasileño en el campo de la protección social llevó a adoptar, en las últimas dos décadas, una política que garantizase un ingreso a las familias pobres. Esta política, de naturaleza no contributiva, presupone la existencia de un compromiso entre los diferentes sectores de la sociedad de reducir la vulnerabilidad, la inseguridad y el riesgo de la pobreza.

LA EXPERIENCIA DEL PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
Con todo, este movimiento ha debido afrontar diversas dificultades y resistencias concretas. En aquellas sociedades donde el trabajo se consolida como un valor central y ordenador de la dinámica social, la universalización de un ingreso mínimo no contributivo plantea problemas, incluso cuando está supeditado a diversos condicionamientos. Por un lado, evidencia que el mercado e incluso el trabajo no con capaces, por sí solos, de garantizar el bienestar y el consumo. Al mismo tiempo, cierta lectura moral de la sociedad (muy potente en una estructura social altamente jerarquizada como la del Brasil), promueve la idea de que la falta o la insuficiencia de la renta sean entendidas como reflejo de comportamientos individuales inadecuados que es necesario corregir. Todas estas cuestiones han acompañado la trayectoria del Programa Bolsa Família. Creado en 2003, actualmente atiende las necesidades de cerca de 11 millones de familias y se estima que beneficia aproximadamente al 25% de la población brasileña. Es un programa destinado a las familias extremadamente pobres y sus beneficios directos dependen de la cantidad de niños y adolescentes que haya en la unidad familiar y están supeditados a la asistencia a la escuela y a los servicios de salud.

No obstante, y pese a que el Programa Bolsa Família cuenta con un amplio reconocimiento social, las críticas que se le hacen son considerables. Desde los ámbitos más conservadores se le cuestiona un supuesto incentivo a la inactividad; en realidad, ese incentivo sería intrínseco a los programas de transferencia de ingresos que no exigen a los adultos de las familias beneficiarias asistir obligatoriamente a actividades laborales. Es una crítica muy habitual, pero poco consistente: los datos indican fehacientemente un alto nivel de participación de los beneficiarios del Programa Bolsa Família en el mercado de trabajo. Por otra parte, también se ha observado la eficacia del programa en cuanto a la protección social de situaciones de desempleo no cubiertas por el seguro de desempleo, de naturaleza contributiva, así como en el combate contra el trabajo indigno. Precisamente la participación precaria en el mercado laboral –en actividades de baja productividad y escaso rendimiento, de corta duración y alta rotatividad, cuando no depredadoras e indignas– es el principal factor de vulnerabilidad de las familias que recurren al programa.

Un segundo conjunto de críticas apunta a las condiciones a las que está supeditado el programa y al control de estas. Por un lado, son recurrentes las demandas de que el gobierno controle de manera más rigurosa si las familias beneficiarias cumplen esas condiciones. Pero, por otro lado, también se ha observado que el control es cada vez más eficaz. En realidad, el verdadero desafío parece estar muy lejos de esas cuestiones. La asistencia escolar ha sido comprobada en el 97% de los niños y adolescentes involucrados, pero debemos analizar a fondo la calidad de la enseñanza que se les ofrece. Si, más allá de la garantía de una renta mínima, pretendemos afrontar el desafío de destruir los procesos de reproducción de la pobreza, no podremos eludir bajo ningún concepto una reforma profunda del modelo de enseñanza adoptado por las escuelas públicas brasileñas, que además incluya un adecuado acompañamiento en las situaciones de dificultad de aprendizaje.
SE RECONOCIÓ SIN RODEOS QUE LOS NIVELES DE MISERIA QUE EXISTÍAN ERAN IMPOSIBLES DE CONCILIAR CON LOS NIVELES MÍNIMOS DE DIGNIDAD HUMANA Y CON LA INSTAURACIÓN DE UN ESTADO DEMOCRÁTICO DE DERECHO BASADO EN LA NECESARIA E INDECLINABLE AUTONOMÍA DE CADA CIUDADANO.

Algunos analistas le señalan al programa una supuesta motivación populista, en tanto otros aducen que opera como una “trampa de la pobreza”. Sin embargo, a pesar de las críticas, el Programa Bolsa Família fue reconocido como un importante paso en la efectividad del sistema brasileño de protección social. Los datos muestran en forma permanente el impacto positivo del programa sobre la reducción de la pobreza y la desigualdad en la distribución del ingreso en el Brasil. Comprobadamente dirigido a los más pobres, su eficacia ha quedado demostrada.

EL DESAFÍO DE LA DESIGUALDAD
El Programa Bolsa Família no ha sido la única política social de probada eficacia en el campo de la reducción de la pobreza y la desigualdad de ingresos. La expansión de la protección social brasileña en las últimas dos décadas fue resultado, en gran medida, del texto constitucional que se promulgó en 1988. En ese sentido, programas como el de previsión social para los trabajadores rurales y la asistencia monetaria para ancianos y discapacitados en situación de pobreza también han producido resultados altamente positivos. Las evaluaciones, por ejemplo, señalan que como resultado del impacto del régimen general de Previsión Social, más de 17 millones de personas han podido salir de la situación de indigencia. También corresponde destacar la importancia –en el marco del mejoramiento de las condiciones de vida– de la oferta de servicios públicos; entre ellos, la universalización de la cobertura del sistema de salud, garantizada por la Constitución.

En un contexto de expansión del sistema público de protección social, podríamos preguntarnos si el Programa Bolsa Família debería sustituir o complementar otros emprendimientos sociales del gobierno, sobre todo en lo que respecta a la cobertura de un ingreso. El debate apunta a una cuestión más compleja: determinar en qué medida el combate contra la pobreza debe centralizar la estrategia de la política social. Cabe destacar que en el Brasil, más aún que en el resto de los países de América Latina, el problema social no se reduce a la existencia –gravísima, de por sí– de amplios sectores de la población sometidos a la situación de pobreza. Además de la privación de la renta –ya sea porque es insuficiente o porque no existe– el Brasil enfrenta el problema de los incomparables niveles de desigualdad social. Y este segundo elemento del dilema social brasileño debe ser considerado en toda su complejidad.

No parece haber dudas de que la reducción de la pobreza no necesariamente significa reducción de la desigualdad de ingresos, ni mucho menos reducción de la desigualdad social. De hecho, el debate sobre la necesidad de ampliar y valorizar la acción social del Estado brasileño no sólo es parte de la discusión acerca del combate contra la pobreza, sino que también es parte de la discusión sobre la capacidad de la sociedad de convivir con niveles prácticamente inigualables de desigualdad, y con los potenciales conflictos que esa desigualdad conlleva.

Las cuestiones que aquí se plantean no son nuevas. Es innegable que la lucha contra la pobreza debe constituir una prioridad social. La riqueza concentrada en las sociedades modernas no admite ninguna disculpa legítima por la continuidad de situaciones que impiden a numerosas personas acceder a las condiciones mínimas de supervivencia. A la vez, superar esas situaciones de necesidad es condición insoslayable para el desarrollo de las sociedades latinoamericanas. Y, en este contexto, no corresponde estigmatizar a quienes necesitan el aporte público en términos de renta.

Y esto es sólo una parte del problema. Por un lado, como ya se ha señalado, combatir la pobreza no ha sido atribución exclusiva de los programas de transferencia de ingresos; hay otras políticas que garantizan un ingreso –como la previsión social pública, urbana y rural o el seguro de desempleo– que limitan el agravamiento de las situaciones de vulnerabilidad social e impiden que una mayor cantidad de personas entre en situación de pobreza. Pero en el Brasil, y en muchos otros países, una parte considerable de la población no cuenta con esos mecanismos públicos de protección social, y es precisamente allí donde actúa el Programa Bolsa Família.
[ESOS] PROGRAMAS HAN RECIBIDO NUMEROSAS CRÍTICAS QUE NO SON MEROS REFLEJOS DE LOS ANTAGONISMOS PROPIOS DEL DEBATE SOCIAL, SINO QUE EXPRESAN DIFICULTADES CONCRETAS PARA COMPRENDER LA IMPORTANCIA DE GARANTIZAR UN INGRESO MÍNIMO COMO UNO DE LOS PILARES CENTRALES DE LOS SISTEMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL.

Por otro lado, la meta de reducir la pobreza no debe oscurecer el objetivo político de reducir la desigualdad social, no sólo entendida como desigualdad de ingresos sino también como desigualdad de formación, de oportunidades, de intercambios sociales y de reconocimiento. La desigualdad impacta en forma extremadamente perversa en la sociedad brasileña y representa un obstáculo concreto para la consolidación democrática, el desarrollo económico y la integración social. Enfrentarla depende de la constante reafirmación del compromiso público con la consolidación de un amplio sistema de protección social y de promoción de oportunidades que no solamente asegure un mayor bienestar social, sino que instaure una dinámica incluyente, permitiendo que la sociedad avance hacia la integración de la vida colectiva y los beneficios compartidos.

Deja una respuesta

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *